全民人民则将立宪权归于全部个体的人民, 每个人的参政行为成为立宪权存在的基础, 而治权永远在宪法法律之下, 这就为控制权力提供了观念基础。
二是民族自治地方，即所谓的自治区、自治州、自治县，其依据为我国《宪法》4条第3款和第30条。[38]另一方面，根据我国《宪法》116条，自治州和自治县的自治法规报全国人民代表大会常务委员会备案即可，而我国《民族区域自治法》19条增加国务院为备案主体。
从这个角度来说，我国《民族区域自治法》之地方自治法的属性的确在明晰自治的法律边界问题上占据核心的规范地位。[25]总之，对于上级(包括中央)国家机关的规制不足，在很大程度上是由我国《民族区域自治法》的自治法属性决定的，亦不能通过法律责任条款的简单补足加以解决。在拉伦茨看来，这些条款在语言上虽是完整的语句，但作为法条却不完全——它们或就构成要件，或就法效果的部分，指示参照另一法条，[72]而当作为指示对象的规范阙如时，这些法条本身也就丧失了规范结构的完整性。[39] 前述问题，有的是宪法与宪法性法律衔接过程中普遍存在的，有的则在事实上暗示了相对充分的规范完善空间。中国的民族区域自治是民族自治和区域自治的结合体，[9]具有明显的地方自治属性，也就必然面临民族自治地方自治权的边界这一核心命题，其实质即为中央与民族自治地方的关系。
参见熊文钊主编：《大国地方：中央与地方关系法治化研究》，中国政法大学出版社2012年版，第252-253页。[23]在1984年颁行的我国《民族区域自治法》中，第六章题为上级国家机关的领导和帮助，根据2001年2月28日第九届全国人大常委会第二十次会议通过的修改该法的决定第23条的规定，该法第六章标题被修改为上级国家机关的职责。2.狭义比例原则论证作用不够。
[10]有学者对比例原则进行重构，认为应当在三阶之前增加目的的正当性，构成比例原则的四阶。作者简介：董妍，天津大学法学院副教授。二审法院在一审法院论证的基础上进一步指出比例原则是行政法的重要原则，行政处罚应当遵循比例原则。简要概括，论证的要点可以进行按照如下模式进行：目的的正当性——行政机关进行行政处罚的目的是维护道路交通秩序乃至社会秩序和乘客的人身安全，因此是正当的。
行政机关对网约车运营进行行政处罚，应当尽可能将对当事人的不利影响控制在最小范围和限度内，以达到实现行政管理目标和保护新生事物之间的平衡。指导案例38号田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证、学位证案对正当程序原则的适用为行政裁判中适用基本原则提供了指引。
[9]比例原则与其他原则的模糊与不确定相比，具有一个较为固定的框架。注释: [1] 除下文列举两个案例外，另有于金龙与哈尔滨市交通行政综合执法支队行政处罚案[（2016）黑0110行初48号]等案件，由于其并未涉及实体问题讨论，此处不再列出具体内容，只在下文中予以讨论。如果法院认为目前由于没有网约车的规则而选择适用法律原则，则从事网约车运营行为应当认定为合法。处罚的轻重程度应当于违法行为所造成的社会危害程度相当，同时应当考虑到违法事实、性质、情节等。
例如实践中很多车辆不符合标准、司机没有取得资质的情况并不鲜见，行政机关对此类行为进行行政处罚而引发的行政纠纷一样会是审判实践中较为棘手的问题，本文认为在此类案件中依然应当适用比例原则，特别是在过渡阶段，应当给予这种新业态一定程度上的宽容。[5] 《山东省道路运输条例》第八条 从事道路运输经营的，应当具备法律、法规规定的条 件，依法取得相应的经营许可，并办理工商营业登记和税务登记。[11]无论是三阶比例原则还是四阶比例原则都有着严格的分析框架，使问题的分析思路可以聚焦在一个相对明确、具体的体系内。但法院目前在适用基本原则时的论证充分度和切入的角度上尚有提升的空间。
必要性原则要求为达到行政目的所采取的行政行为、行政措施以及所运用的行政手段是必要的，这种手段所造成的损害应该是最小的。解释关系到在此类案件的裁判中是否能够适用法无禁止即可为的法律原则进行裁判。
（一）比例原则框架 滥觞于德国的比例原则如今已经成为行政法学的帝王条款和皇冠原则。[13] 包括上海市第一中级人民法院（2016）沪01行终505号判决书、上海市浦东新区（2016）沪011行初152号判决书、上海市奉贤区人民法院（2016）沪0120行初209号判决书、上海市第一中级人民法院（2017）沪01行终164号判决书、上海市第二中级人民法院（2017）沪02行终29号判决书、上海市第二中级人民法院（2017）沪02行终29号判决书等。
文义解释、目的解释、体系解释等是法律解释经常使用的方法，但无论何种解释方法归根结底是人的主观意识活动，必然在解释中含有价值导向的内容。我们可以看到，无论是否适用比例原则进行裁判，法院的论证在逻辑上都可以自圆其说，当然，我们也必须进一步看到，在上述两种论证中，都适用了法律原则，而且这两种原则的适用有着内在的联系，即一种原则的适用排斥另一种原则的适用，两个原则只能选择其一，这也是形成自洽关键点。在学理上，与之相对应的是，法律之于公权力而言，其基本原则是法无授权即禁止。此外，比例原则属于合理行政的范畴，具有较强的可伸缩性，可以为今后此类案件的裁判预留较大的空间。实践中法院对于行为人从事网约车运营行为的定性也有所不同。（二）法院适用法无禁止即可为原则评析 1.法律解释的价值导向：法律原则适用的前提 当从一定距离来观察法律时，你看到的是一个规则的迷宫。
在《暂行办法》实施后的今天，比例原则在此类案件仍有适用的可能且可以给日后裁判预留较大的空间。广州市交委认定裁判擅自从事道路客运经营，作出责令停止经营，罚款三万元的行政处罚。
从上述判决中可以看出两个法院所适用的大前提不同。妥当性原则——行政机关对行为人罚款数额过高，不符合妥当性原则。
网约车这种客运行为与传统出租汽车客运经营一样，同样关系到公众的生命财产安全，关系到政府对公共服务领域的有序管理，应当在法律、法规的框架内依法、有序进行。按照传统的即学界通说三阶比例原则，其问题分析框架应当包括以下几个方面： 1.妥当性原则，又称为适当性原则。
虽然对网约车合法性的认定是判断具体行政行为合法性的基础，但在判决中绕过前者对直接对后者进行判断，未免显得对争讼具体行政行为的判断瞻前顾后、畏首畏尾。以网约车行政案件为例，由于规则缺失，有法院在裁判中大胆地运用比例原则，但也有法院对此持谨慎态度，甚至出现了同一案件的两审法院在判决书中对比例原则的适用呈现出截然相反态度的情况。客运经营企业不得实行挂靠经营。在四阶比例原则框架中，又加入了一个目的正当性判断作为所有判断的基础，即只有在行政行为目的是正当的前提下，之后的三个判断才能进行，也才有意义。
法院在判决书中指出：法治之对于公众而言，其基本原则为法无禁止即可为。陈超案中，法院对《济南市城市客运出租汽车管理条例》第十六条的适用作出了解释网约车的运营需要有效的监管。
[8]法律解释是对法律规则研究的一个重要方法，是明晰法律规则含义的重要途径。摘要: 网约车作为一种新业态在日常生活中扮演重要角色，因此而引发的行政处罚纠纷案件也成为了行政诉讼面临的一个难题。
2.必要性原则，又称为最小损害原则。上述两起案件中，法院的思路显示出适用比例原则进行裁判的前提是认定网约车运营违法，如果网约车运营被认定为合法，那行政处罚即违法，自然也就不存在比例原则适用的空间。
对于该问题，各法院也在判决中表达了不同的态度： （一）法院对法无禁止即可为原则的适用 《中华人民共和国道路运输条例》第八条、第九条分别对申请客运经营的条件和驾驶人员的资质进行了规定。三、比例原则在裁判理由中的适用 除法无禁止即可为原则外，上述两个案例在判决中均涉及了比例原则，不同法院对于比例原则在网约车行政案件中的适用也呈现出不同的态度。法院认为，陈超虽然进行了运营行为，但是车费并未实际支付，且陈超通过网约车平台和乘客取得联系，不能将所有的违法后果都归结于陈超，并做出较重的处罚，该处罚属于明显不当。2016年7月27日交通运输部等七部委共同发布的《网络预约出租车经营服务管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）首次从部门规章层面对网约车进行规制，可以为网约车行政案件的裁判提供基本的导向和依据。
因为比例原则是合理行政的重要内容。但前文已经述及，法律解释归根结底是人的主观活动，带有主观价值判断，这种价值判断的导向成为了网约车行政案件中是否适用法律原则以及适用何种法律原则的基础。
但在二审中法院认为将网约车认定为出租车客运依据不足，陈超的行为属于法不禁止即可为的范畴，是合法的，进而丧失了比例原则适用的空间。[12]如果造成了上述情况，则行政行为会被认为是不合理的。
而反对适用比例的判决中，法院遵循了这样的逻辑：第一步，现行法规则缺少规定，法无禁止即可为，网约车运营行为合法。法院将网约车运营合法与否作为比例原则适用的前提，在论证逻辑上显得不够周延。